Ristrutturazione edilizia e Piano Casa. Il Consiglio di Stato chiarisce i limiti del DM 1444/1968

Una demolizione con successiva ricostruzione può continuare a essere qualificata come ristrutturazione edilizia anche quando il nuovo edificio presenta caratteristiche sensibilmente differenti rispetto al fabbricato originario. Questo, però, non significa che gli interventi realizzati attraverso strumenti regionali come il Piano Casa possano superare liberamente i limiti fissati dalla normativa urbanistica statale. È uno dei passaggi più rilevanti della sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, 15 luglio 2026, n. 5744, chiamata a pronunciarsi su una vicenda edilizia particolarmente articolata, nella quale si intrecciano demolizione e ricostruzione, aumento di volumetria, densità edilizia, altezza degli edifici, distanze tra fabbricati e corretta qualificazione di alcuni spazi architettonici.

Ristrutturazione edilizia e Piano Casa. La sentenza 5744/2026 chiarisce quando demolizione e ricostruzione restano ristrutturazione, ma conferma l’annullamento del titolo se volumetria, androni e loggiati superano i limiti urbanistici statali.

La decisione assume interesse ben oltre il singolo contenzioso perché torna su alcuni temi ricorrenti nella progettazione e nelle pratiche edilizie: quando una demolizione e ricostruzione resta ristrutturazione, quali spazi debbano entrare nel calcolo della volumetria, quale valore abbia il Regolamento edilizio tipo se non recepito dal Comune e, soprattutto, fino a dove possa arrivare una disciplina regionale incentivante rispetto agli standard fissati dal DM 2 aprile 1968, n. 1444.

Dal Piano Casa al contenzioso sul permesso di costruire

Il caso riguarda un intervento originariamente autorizzato come ristrutturazione edilizia mediante abbattimento, ricostruzione e ampliamento del 35% della volumetria esistente, sulla base della normativa regionale campana riconducibile al Piano Casa. Nel corso del procedimento erano stati rilasciati diversi titoli edilizi, fino a un nuovo permesso di costruire destinato a sostituire quelli precedenti.

Il progetto era però stato contestato da una proprietaria confinante, che lamentava, tra gli altri aspetti, la perdita della visuale panoramica, una riduzione di luce e aria e un conseguente deprezzamento della propria abitazione.

Il contenzioso aveva così portato il TAR Campania ad annullare l’ultimo permesso di costruire, riconoscendo alcune delle violazioni prospettate.

La controversia è quindi arrivata davanti al Consiglio di Stato, che ha disposto un nuovo approfondimento tecnico. La verificazione si è concentrata su elementi molto concreti: superficie e volume dell’androne, eventuale presenza di sottotetti, volumetria complessiva dell’intervento, caratteristiche dei terrazzi, altezza dei fabbricati, qualificazione dell’opera come ristrutturazione o nuova costruzione e rispetto delle distanze minime.

Piano Casa e densità edilizia

Il primo punto destinato ad avere conseguenze importanti riguarda la densità edilizia.

La superficie fondiaria interessata dall’intervento era pari a 511 metri quadrati, mentre l’indice previsto per la zona era di 5 metri cubi per metro quadrato. Il volume massimo realizzabile risultava quindi pari a 2.555 metri cubi.

Il Consiglio di Stato ribadisce sul punto un principio fondamentale: la disciplina del Piano Casa non può derogare ai limiti in materia di densità, altezza e distanze stabiliti dal DM 1444/1968.

Nel caso esaminato, il verificatore nominato dal giudice di secondo grado aveva quantificato espressamente in 2.555 metri cubi la volumetria massima realizzabile.

Non basta quindi che una legge regionale consenta un incremento volumetrico. L’agevolazione deve comunque confrontarsi con gli standard urbanistici sovraordinati applicabili.

Ed è proprio sul calcolo del volume che la vicenda diventa particolarmente interessante dal punto di vista tecnico.

L’androne deve essere conteggiato nella volumetria?

Uno dei punti controversi riguardava un androne realizzato al piano terra con funzione di collegamento tra i diversi corpi del complesso edilizio.

Si trattava di un passaggio coperto utilizzato dai proprietari per raggiungere il vano scala e ascensore e alcune delle unità immobiliari.

La società sosteneva che quello spazio potesse essere escluso dal calcolo della volumetria. Il Consiglio di Stato arriva invece alla conclusione opposta.

Il regolamento edilizio comunale adottava infatti una nozione ampia di superficie lorda d’uso, comprendente le superfici dei piani fuori e dentro terra salvo alcune precise esclusioni.

L’androne non poteva però essere considerato né un porticato pubblico, né un porticato privato riconducibile alle condizioni di esclusione previste dal regolamento, né tantomeno un volume tecnico.

Quando uno spazio può essere considerato volume tecnico

Proprio sul concetto di volume tecnico Palazzo Spada richiama una definizione particolarmente rigorosa.

Deve trattarsi di uno spazio privo di una propria autonomia funzionale, anche soltanto potenziale, strettamente necessario a contenere impianti tecnologici essenziali che non possano essere sistemati altrove all’interno dell’edificio.

Non è dunque sufficiente attribuire a un locale una generica funzione di servizio per sottrarlo automaticamente alla volumetria.

Secondo la giurisprudenza richiamata nella sentenza, il volume deve avere una consistenza contenuta ed essere funzionalmente indispensabile rispetto agli impianti serventi la costruzione.

L’androne esaminato dal Consiglio di Stato non possedeva queste caratteristiche e doveva quindi essere computato nella volumetria complessiva.

Terrazzo o loggiato? Conta la configurazione reale dello spazio

Un secondo problema riguardava quelli che nel progetto erano stati qualificati come terrazzi coperti.

La verifica dello stato dei luoghi ha portato però a una conclusione differente: quegli spazi erano chiusi su tre lati, aperti soltanto sul quarto e coperti superiormente da un solaio.

La loro conformazione, secondo il Consiglio di Stato, li rendeva sostanzialmente assimilabili a loggiati, cioè spazi inseriti strutturalmente nell’edificio e capaci di determinare un’espansione della superficie utilizzabile e del volume del fabbricato.

Anche questi volumi dovevano quindi entrare nel calcolo.

La differenza non è meramente lessicale. Definire uno spazio come terrazzo, loggia, porticato o volume tecnico produce conseguenze dirette sulla verifica dei parametri urbanistici ed edilizi.

È la concreta configurazione fisica e funzionale dell’opera, non semplicemente il nome utilizzato negli elaborati progettuali, a determinarne il trattamento urbanistico.

Volumetria a 3.823 metri cubi contro i 2.555 consentiti

Nel caso esaminato, sommando la costruzione, l’androne e i loggiati, la verificazione aveva quantificato un volume complessivo di circa 3.823,50 metri cubi.

Una cifra nettamente superiore ai 2.555 metri cubi massimi derivanti dall’applicazione dell’indice edificatorio alla superficie fondiaria.

C’è peraltro un elemento ulteriore: anche ipotizzando di non conteggiare i loggiati e considerando esclusivamente il volume dell’edificio e dell’androne, il limite urbanistico sarebbe risultato comunque superato.

Da qui una delle indicazioni operative più rilevanti per progettisti e tecnici: negli interventi incentivati da normative regionali, il calcolo delle volumetrie assentibili deve essere effettuato verificando preventivamente la compatibilità dell’intervento con gli standard urbanistici sovraordinati.

Una premialità volumetrica non equivale, da sola, alla possibilità di superare qualsiasi limite urbanistico.

Regolamento edilizio tipo

La sentenza affronta inoltre il tema del Regolamento edilizio tipo – RET, spesso utilizzato come riferimento interpretativo quando il regolamento comunale contiene definizioni differenti o meno aggiornate.

Anche in questo caso il Consiglio di Stato sceglie una linea netta.

Il RET nazionale, approvato attraverso l’intesa raggiunta in Conferenza unificata nel 2016, non costituisce una fonte regolamentare statale capace di sostituire automaticamente il regolamento edilizio comunale.

La sua funzione è essenzialmente quella di assicurare un raccordo e un coordinamento tecnico delle definizioni utilizzate sul territorio nazionale.

Per produrre effetti sulla disciplina comunale deve però essere recepito secondo i meccanismi previsti dall’ordinamento regionale e locale.

Non è quindi possibile sostenere che, semplicemente perché un Comune non abbia ancora adeguato integralmente il proprio regolamento, le definizioni uniformi del RET diventino automaticamente applicabili in sostituzione delle regole locali.

Altezze e distanze

Un altro capitolo della controversia riguardava altezza degli edifici e distanze tra fabbricati. Su questi due aspetti il risultato dell’istruttoria di secondo grado ha però modificato in parte il quadro delineato dal TAR.

La costruzione raggiungeva un’altezza massima di 14,20 metri, inferiore a quella dell’edificio assunto come riferimento, misurato in 15,53 metri.

Il Consiglio di Stato ha quindi escluso la violazione dei limiti di altezza.

Analoga conclusione per le distanze. La nuova costruzione risultava arretrata di 8,65 metri rispetto al filo stradale e si trovava a oltre 16 metri dall’edificio antistante. Per questa ragione non è stata ravvisata alcuna violazione della distanza minima tra fabbricati.
Ciò non è stato comunque sufficiente a salvare il titolo edilizio.

La presenza di alcuni motivi infondati non cancella infatti le altre illegittimità accertate. Il superamento della volumetria massima consentita, derivante anche dal necessario computo dell’androne e dei loggiati, era sufficiente a confermare l’annullamento del permesso di costruire.

Demolizione e ricostruzione

La parte probabilmente più interessante della pronuncia riguarda la distinzione tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione.

La nuova verificazione aveva evidenziato differenze considerevoli rispetto al fabbricato precedente.

Al posto dell’unico edificio originario erano stati realizzati due corpi di fabbrica; erano cambiate dimensioni, distribuzione, numero delle unità immobiliari e configurazione complessiva dell’intervento.

Il verificatore era arrivato a considerare l’opera una nuova costruzione.

Il Consiglio di Stato, però, non condivide questa conclusione.

Il Collegio richiama la formulazione dell’articolo 3, comma 1, lettera d), del DPR 380/2001, modificata nel 2020, che ha significativamente ampliato il perimetro della ristrutturazione edilizia.

Una demolizione e ricostruzione può infatti rientrare nella ristrutturazione anche in presenza di modifiche di sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, nei limiti e alle condizioni stabilite dalla disciplina applicabile.

La preesistenza dell’edificio diventa il criterio decisivo

Per distinguere la ristrutturazione dalla nuova costruzione diventa quindi centrale un altro criterio: la preesistenza del manufatto e la possibilità di stabilire una continuità tra il fabbricato precedente e quello risultante dai lavori.

Il Consiglio di Stato richiama sul punto la propria precedente sentenza n. 2857 del 3 aprile 2025.

Secondo questa impostazione, l’essenza della ristrutturazione è rappresentata dall’intervento su un edificio preesistente finalizzato al recupero di quell’immobile, anche quando il risultato sia un organismo in tutto o in parte diverso.

È dunque possibile avere una ristrutturazione edilizia profondamente trasformativa, senza che ogni modifica sostanziale comporti automaticamente il passaggio alla categoria della nuova costruzione.

Ristrutturazioni nelle zone A

Il discorso richiede tuttavia particolare cautela nelle zone territoriali omogenee A, nei centri storici e negli immobili soggetti a tutela, per i quali il Testo unico dell’edilizia può stabilire condizioni più restrittive.

Nel caso oggetto della sentenza entrava però in gioco la disciplina specifica della legge regionale Campania n. 19/2009, che prevedeva una particolare eccezione per gli edifici realizzati o ristrutturati negli ultimi cinquant’anni.

Dagli atti risultava che il fabbricato aveva già subito interventi qualificabili come ristrutturazione, anche in conseguenza dei lavori di riparazione successivi al sisma del 1980.

Il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto applicabile la disciplina regionale e confermato la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione.

Una ristrutturazione può comunque essere urbanisticamente illegittima

Il risultato della controversia può apparire a prima vista paradossale, ma in realtà descrive bene il funzionamento della disciplina edilizia contemporanea.

L’opera può essere qualificata come ristrutturazione edilizia e, nello stesso tempo, essere illegittima sotto il profilo urbanistico.

Le due questioni operano infatti su piani differenti.

La categoria dell’intervento individua la natura delle opere realizzate. Il rispetto di densità, volumetria, distanze, altezze e parametri urbanistici stabilisce invece se quelle opere possano concretamente essere assentite in quel determinato lotto.

Nel caso deciso con la sentenza n. 5744/2026, il Consiglio di Stato ha quindi respinto sia l’appello principale della società sia l’appello incidentale, confermando sostanzialmente l’annullamento del permesso di costruire disposto in primo grado.

Cosa cambia per architetti, ingegneri e progettisti

Per i professionisti tecnici la pronuncia contiene alcune indicazioni operative difficili da ignorare.

La prima riguarda il DM 1444/1968, che continua a rappresentare un riferimento imprescindibile nella verifica di densità, altezza e distanze anche quando l’intervento beneficia di normative regionali incentivanti.

La seconda riguarda il calcolo delle superfici e dei volumi. Androni, logge, porticati, terrazzi e volumi tecnici devono essere qualificati sulla base delle loro effettive caratteristiche costruttive e funzionali, verificando attentamente le definizioni contenute negli strumenti urbanistici e nei regolamenti locali.

La terza riguarda la nozione stessa di ristrutturazione edilizia, oggi molto più ampia rispetto al passato. Una demolizione e ricostruzione non diventa automaticamente nuova costruzione perché modifica sagoma, prospetti o sedime.

Resta però necessario accertare l’esistenza e la consistenza dell’edificio precedente e verificare le eventuali discipline speciali applicabili al contesto urbanistico interessato.

La sentenza mostra, in definitiva, quanto sia rischioso affrontare separatamente la classificazione dell’intervento e la verifica dei parametri urbanistici.

Ottenere la qualifica di ristrutturazione edilizia non rappresenta infatti un lasciapassare per l’intero progetto. La compatibilità dell’opera continua a dipendere dal rispetto delle norme statali, regionali e comunali applicabili al lotto e, soprattutto, dai limiti che l’ordinamento considera inderogabili.

Ed è probabilmente questo il passaggio più utile della sentenza 5744/2026 per chi lavora quotidianamente nella progettazione edilizia: la qualificazione giuridica dell’intervento conta, ma volumi, misure e caratteristiche reali dell’edificio restano determinanti per la legittimità del titolo edilizio.

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